让党内监督威力充分释放出来

摘要:十八大后各级执纪监督机关不断创新党内监督形式,灵活运用监督执纪“四种形态”,尤其是在开展巡视监督过程中,把巡视监督作为党内监督同群众监督相结合的有效方式,切实提升党内监督质量。

原标题:让党内监督威力充分释放出来

——学习习近平关于强化党内监督的重要论述

强化党内监督是全面从严治党的必然要求。推动全面从严治党向纵深发展,既要求从实际出发,切实增强党内监督的针对性和实效性,又要求适应形势发展,实现党内监督方式方法和制度建设的与时俱进。

党的十八大以来,习近平始终坚持问题导向,聚焦党内监督实践中存在的薄弱环节和突出问题,在强化党内监督问题上提出了一系列新观点、新思路、新要求,拓展和深化了对党内监督一般规律的认识,为新时代不断推进党内监督提供了思想指南、实践指导和动力支撑。

一、强化党内监督的逻辑起点:没有监督的权力必然导致腐败

有权就有责,用权受监督。对权力进行监督是党内监督的题中应有之义,也是永葆党的肌体健康的重要举措。中国共产党长期执政面临的严峻挑战之一,就是如何使用好人民赋予的权力。

2013年6月,习近平在全国组织工作会议上就强调,“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律”。

翌年1月,他在十八届中央纪委三次全会上强调,“权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用”。

权力源于人民的基本逻辑和权力本身所具有的扩张性特质,决定了必须对权力进行监督。

中国共产党作为执政党,不仅拥有崇高的威信,而且大量党员干部居于各级领导岗位,掌握着党和国家的各项权力。

因此,解决党员领导干部身上可能出现和已经出现的权力滥用问题,是反腐败斗争的工作重点。

面对形形色色的诱惑和陷阱,党的各级组织及党员干部要想不被权力腐蚀,就要在行使权力时主动接受监督,不断增强向体内病灶开刀的自觉性。

从这一意义上说,监督党员干部正确用权、廉洁用权,让监督覆盖每名党员干部和权力运行的各个环节,都是党内监督的题中应有之义。

基于上述认识,习近平突出强调“信任不能代替监督”,要求每一名党员干部无论党龄长短、职务高低,都必须接受党组织监督。

我们党绝不容许存在不受监督的权力,也绝不容许存在不受监督的组织或个人。

他反复告诫全党,任何一名党员都决不能以任何借口拒绝监督,决不能以任何理由放松监督。放弃对党员干部的监督才是对党和人民、对干部的极大不负责任。

包括党员干部在内的任何人都不是生活在真空里,也并非对腐败具有天然的免疫力或天生的“金刚不坏之身”,因此在行使权力时必须接受监督。

在当前全面深化改革和全方位对外开放条件下,党员干部特别是领导干部更容易成为被“关注”的焦点、被“围猎”的对象。如果不加强监督,一些党员干部就有可能被“糖衣炮弹”击中。

党的十八大以来全面从严治党的实践表明,一些“放心人”如果失去了监督也可能蜕化变质,对一些关键岗位上的“放心人”尤需加强监督。从这个意义上说,没有监督的信任就等于放任。

十八届中央政治局在2016年12月召开民主生活会,会议强调:“党内监督没有禁区、没有例外。强化党内监督,要从中央委员会和中央政治局做起。

中央委员会和中央政治局既是党内监督工作的领导者和推动者,也是党内监督的信号塔和标杆尺,全党看这里的信号,全党以这里为标尺。

中央委员会和中央政治局的同志要习惯于在监督下开展工作,自觉诚恳接受全党监督,并做好自我监督。 ”

习近平也多次提出,各级党组织要强化对干部经常性的监督管理,做深做实做细市县巡察和纪委监委日常监督,让干部习惯在监督约束的环境下工作生活。

习近平的这些重要论述,切中了党内监督的要害和本质,既是对任何权力都需要接受监督这一权力运行规律认识的升华,也是对新形势下党的监督理论的创新,体现了监督与信任的有机统一,彰显了我们党全面从严治党的坚定决心和科学的路径选择。

二、强化党内监督的重点:抓住“关键少数”,着力破解一把手监督难题

2016年1月,习近平在十八届中央纪委六次全会上提出,切实强化党内监督要抓住“关键少数”,强调“领导干部责任越重大、岗位越重要,就越要加强监督”,而各级领导班子一把手则是“关键少数”中的“关键少数”,必须着力破解一把手监督难题。

习近平提出强化监督要抓住“关键少数”,深刻指明了强化党内监督的重点对象;提出要破解一把手监督难题,则抓住了强化党内监督的要害。

强化党内监督,重点是加强对领导干部的监督。这是由领导干部在党内所处的地位和所发挥的作用决定的。

“政者,正也。其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”领导干部主动接受和执行党内监督,对党内监督的开展和强化有着至关重要的示范和标杆效应。

抓住了“关键少数”这个要害,我们党才能更好地自我净化、强健自身,永葆生机活力。领导干部手中掌握的权力,不仅仅是一般意义上的领导权力,更是政治上的责任。抓住了“关键少数”就等于把握住了强化党内监督的重点和关键。

否则,“关键少数”尤其是一把手违纪违法不仅会催生“多米诺骨牌”式的连锁反应,且极易酿成系统性、区域性、塌方式腐败,恶化一个地方或部门政治生态,带坏党风政风和社会风气。

据相关调查统计,党的十八大以后查处的副省级及以上官员中,绝大多数有过地方或部门一把手任职经历,而有主政地方一把手经历的超过了3/4,且很多落马官员的腐败问题都发生在其任职一把手期间。

对此,习近平分析认为,诸多违纪违法的一把手之所以从“好干部”沦为“阶下囚”,尽管与外部“围猎”有关,但更主要的是日常管理不严、监督不力。

因此,他在十九届中央纪委二次全会上突出强调,要“对‘关键少数’特别是高级干部提出更高更严的标准,进行更严的管理和监督”。

在强调党内监督的关键是抓住领导干部这个“关键少数”的基础上,习近平就如何破解一把手监督难题进行了系统论述。

他在十八届中央纪委五次全会上提出:“中央纪委、中央组织部要加强对地市党政一把手的关注和了解,督促省委加强管理和监督。巡视工作要向地市县一级延伸,盯住一把手,使他们自进入主要领导干部行列起就受到严格管理监督。”

同时,在习近平看来,必须用刚性制度管住一把手,保证一把手正确用权、廉洁用权。

为此,他在十八届中央纪委六次全会上提出:“要健全对一把手的监督制度,完善领导班子议事制度,对集体讨论事项,每个班子成员必须亮明态度并记录在案。”

习近平的这些重要论述系统而深刻,有针对性地为开展对一把手的监督工作明确了思路和方向。

首先,必须树立实行严格的党内监督是对一把手真正爱护、保护、维护的理念。

其次,上级党组织要加强对下级一把手的监督,保证其正确用权、廉洁用权;上级纪委要把下级一把手纳入监督重点,发现问题线索及时处置;同级纪委要定期向上级纪委报告同级领导班子成员特别是一把手落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况。

再次,发扬党内民主,用刚性制度管住一把手,依靠全体党员的监督,紧盯“关键少数”,加大对各级各部门一把手监督力度。

在深入学习贯彻习近平重要论述和党中央决策部署的基础上,一些地方就着力破解一把手监督难题进行了积极探索。

例如,贵阳市在2014年不仅制定了《贵阳市纪委书记职权清单》,而且督促全市130余家部门和单位公开一把手权力清单,并采用流程图形式对一把手涉及“三重一大”事项的权力进行了具体明确的界定。

广州市在 2016年出台了《广州市落实全面从严治党主体责任约谈一把手制度》,要求开展各级党委(党组)、纪委(纪检组)逐级约谈一把手工作,发现一把手利用职权或职务上的便利,违规干预、插手干部选拔任用、工程建设、执纪执法等问题,应当记录并及时向上级党组织和纪委报告,应记录报告而不记录不报告,造成严重后果的,对相关责任人依纪依规严肃处理。

这些新探索为新形势下强化党内监督、着力破解一把手监督难题积累了有益经验。

三、强化党内监督的制度支撑:坚持、完善、落实民主集中制

民主集中制是保证党的团结统一的重要法宝,是我们党最大的制度优势。习近平在谈到强化党内监督时,突出强调要坚持、完善、落实民主集中制。

这是因为,民主集中制是党一贯倡导的科学的、有效的、根本的组织制度和领导制度,是强化党内监督的制度优势和关键抓手。没有民主集中制作为制度支撑,就没有健全的、强有力的党内监督。

在十八届中央纪委六次全会上,习近平特别指出,“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”,“强化党内监督,必须坚持、完善、落实民主集中制”。

他强调,领导干部特别是高级干部“要带头贯彻民主集中制,服从组织决定和组织分工”。

习近平的这些重要论述,既回答了怎样才能强化党内监督这一重大问题,又指明了坚持民主集中制在强化党内监督中的重要地位和作用。

纵观党带领人民进行革命、建设、改革的奋斗历程,什么时候民主集中制坚持得好,党内监督就有力量、有成效,党的事业就顺利兴旺;什么时候民主集中制受到破坏,党内监督就缺乏力量和成效,党的事业就遭遇挫折。

但是,当前党内执行民主集中制还存在一些问题,既有发扬民主不够导致的部分领导干部独断专行等问题,也有正确集中不够导致的领导班子软弱无力等问题。

正如习近平直言党内集中不够和民主不足问题时所批评的,“有的软弱涣散,我行我素、各行其是,党的路线方针政策落实不到位;有的独断专行,搞家长制、‘一言堂’,个人凌驾于组织之上,党内民主得不到充分保障”。

在这种状况下,不仅诸如独断专行、我行我素等不良作风得不到纠正,而且形形色色的权力腐败也会滋长蔓延起来,党内监督很容易沦为空中楼阁。

针对上述问题,习近平一方面重申要充分发扬党内民主,鼓励讲真话、讲实话、讲心里话,允许不同意见碰撞和争论;另一方面强调要善于进行正确集中,防止议而不决、决而不行。

同时,他还特别强调严明党的组织纪律,要对违反民主集中制的党组织和党员干部进行必要的组织处理或纪律处分。

他在十八届中央纪委四次全会上指出,“对违反民主集中制原则、拒不执行或擅自改变党组织作出的决定、个人或少数人决定重大事项的,……必须及时批评教育;情节严重的,要给予组织处理或纪律处分”。

总之,坚持和落实民主集中制,既要广泛听取各方面意见建议,营造出生动活泼、民主讨论的良好氛围,同时又要善于进行正确集中,更要严明党的组织纪律,惩治破坏民主集中制的行为。只有这样,强化党内监督才会有制度上的坚强保证。

党的十八大以来,党中央对坚持、完善、落实民主集中制,强化党内监督采取了一系列有力举措,如通过“三严三实”“两学一做”等党内教育活动提高党员干部坚持和执行民主集中制的思想自觉和行动自觉;制定出台一系列党内法规,进一步明确坚持、完善、落实民主集中制的具体要求;严查独断专行、各自为政、搞人身依附关系,以及个人主义、分散主义、自由主义等违反民主集中制的行为。

这一系列举措为新形势下更好强化党内监督,更好坚持、完善、落实民主集中制积累了新经验。

四、强化党内监督的效能提升:做好党内监督体系的顶层设计

对于中国共产党这样一个有着8900多万党员的大党来说,党内监督无疑是一项极为复杂的系统性工程。强化党内监督必须从中央层面加强统筹规划、强化顶层设计。

习近平就此明确提出,“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”。

党的十八大后,党中央坚持依规治党、制度治党,着力完善党内监督规章制度,相继制定、修订并颁布实施了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规,从而为新形势下党内执纪监督明确了方向。

尤为值得关注的是,十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》从全局和战略高度对新形势下完善党内监督体系作出了统筹规划和顶层设计,建立起了由党中央统一领导的顶层监督、党委(党组)的全面监督、纪律检查机关的专责监督、党的工作部门的职能监督、党的基层组织的日常监督、广大党员的民主监督等六大监督主体构成的党内严格的自我监督体系,并使之成为党内监督的常态化举措。

从结构来看,这六大监督体系依据各自在党内监督体系中的功用,排列组合成了一个由自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级相互监督组成的交融交叉、纵横交错的立体架构,是一个上下串联、左右并联的监督网状,打破了以往党内监督各类主体各自为政的分散局面,从而建立起一个系统完备、精准高效的党内监督体系。

从效能来看,党内监督体系的构建,实质上是对党内监督各主体及其责任的明确界定和划分。

其中,党委(党组)在党内监督中肩负主体责任,本身又构成一个完整的主体责任体系,即党委(党组)书记要发挥第一责任人作用,党委(党组)成员在各自职责范围内发挥好“一岗双责”作用,即在实际工作中坚持谁主管、谁负责、谁监督,构建起一把手抓班子成员监督、班子成员抓分管部门监督、分管部门抓下属单位监督的党内监督责任体系。

总之,对党内监督体系的顶层设计和制度安排,有利于解决不同主体在党内监督中的地位、作用和职责不明确,监督制度和监督职责分离,各项制度和主体缺乏衔接等一系列突出问题,使每一个监督主体既有对上对下的监督责任,又有接受监督的义务,是一个你监督我、我监督你、相互监督的科学的监督链条,有助于真正实现把党内监督严起来、实起来的目标。

五、强化党内监督的重要途径:发挥巡视和派驻的优势作用

巡视是党章规定的重要监督方式,是党内监督的战略性制度安排;派驻机构监督是党内监督的重要形式,是依据党章赋予的权力对驻在部门和单位开展的监督。

党的十八大以来,习近平高度重视巡视工作和派驻监督工作,多次主持召开中共中央政治局和政治局常委会会议研究巡视工作,听取巡视汇报,审议巡视专项报告,并提出改革党的纪检监督体制,完善纪委派驻机构统一管理,为新形势下创新巡视制度、推进派驻监督深化发展和提升党内监督效能指明了新方向。

与时俱进地推动巡视方式方法和制度建设创新,是做好新形势下巡视工作的现实需要,是发挥巡视监督利剑作用的必然要求。

为此,习近平就如何推动巡视方式方法创新、巡视工作制度完善等问题进行了深刻而系统的阐述。一是探索创新巡视方式方法。巡视工作采用什么样的方式方法对巡视的效果有直接影响。习近平充分肯定巡视组长“一次一授权”,不搞“铁帽子”,实行“三个不固定”的做法。

他认为,在开展常规巡视基础上进行专项巡视,可以增强巡视的机动性和灵活性,提出“可以针对某个省区市、部门或单位的突出问题,也可以针对某个干部的突出问题下去巡视”。

习近平还强调,要加强“回头看”,即对一个地方、一个部门、一个单位进行巡视,等一段时间后再重新关注这个地方、部门、单位。

对巡视过的地区和部门,不是点个卯、表个态就完事,而是闻风而动、出其不意,随时杀个回马枪、来个“回头看”。他指出,通过“回头看”,“一方面切实督促落实整改责任;另一方面对新的问题线索深入了解,可以形成更大威慑力”。

二是总结巡视经验,完善巡视制度。习近平指出,发现问题要及时跟进,有问题就要解决,有漏洞就要堵塞。他特别强调:“要及时总结党的十八大以来巡视工作经验,把聚焦中心、坚持‘四个着力’、发现问题形成震慑、创新组织制度和工作方式、善用巡视成果等写入条例,不断完善巡视制度,更好依纪依法巡视。”

为此,2017年新修订的《中国共产党巡视工作条例》不仅从中央层面对进一步发挥巡视监督的利剑作用进行了顶层设计,而且从巡视工作经验总结角度就巡视范围和内容、巡视方式和程序、巡视纪律和责任等方面作了明确规定,从而推动了巡视工作制度化、规范化。

十八届三中全会提出,全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,履行监督职责。发挥纪检监察派驻机构监督作用,实现对党政机关全面派驻,是以习近平同志为核心的党中央在研究反腐倡廉新情况、新变化基础上,改革党的纪律检查体制和工作机制,完善纪委派驻机构统一管理作出的重大决策,是强化党内监督的重大突破。

在十九届中央纪委三次全会上,习近平强调指出,“要深化国家监察体制改革,高质量推进巡视巡察全覆盖,发挥派驻机构职能作用”。

纪检监察派驻机构监督是党和国家监督体系的重要组成部分。各派驻机构要强化监督执纪问责,使得“派”的权威和“驻”的优势更加突显,成为强化党内监督的重要手段。

强化党内监督,加强派驻机构建设,首先就要抓住中央和国家机关这个关键,把中央一级党和国家机关监督好。

就此,习近平在对十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时,就特别谈到要“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构”。

2014年12月,中央政治局常委会会议审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》。

中央决定,在中央办公厅等对党和国家政治生活具有重要影响的7家中央和国家机关新设中央纪委派驻机构。

这在对中央一级党和国家机关派驻机构实现全覆盖上迈出了第一步。

其次,定位准才能责任清,责任清才好精准发力。纪检监察派驻机构究竟履行何种职能?到底承担哪些职责?对这些问题的回答,关系到派驻监督的成效乃至党的纪律检查体制改革成效。

对此,习近平在多个场合进行了论述。在他看来,监督是派驻机构的首要职责,派驻机构必须聚焦监督主业主责。

2014年12月,中央全面深化改革领导小组第七次会议强调,派驻监督是中央纪委纪检职能的重要组成部分,派驻机构的主业是党风廉政建设和反腐败斗争,首要职责是监督执纪问责,强调派驻纪检干部要牢记使命、聚焦主业。

习近平反复强调:“纪检组长要一心一意履行监督职责,不要分管其他业务,如果都‘打成一片’、混成一锅粥了,还怎么行使监督职责呢?”这些重要论述和明确要求,对于派驻机构把准职能定位,切实履行好监督执纪问责的主业主责意义重大。

十八届中央纪委工作期间,中央巡视工作领导小组组织开展12轮巡视,在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖以及中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖,共巡视党组织277个,并对16个省份开展了“回头看”,对4个中央单位开展了“机动式”巡视。

2018年2月开始,十九届中央第一轮巡视对河北、山西等30个省份、中央企事业单位组织开展常规巡视。2018年10月开始,十九届中央第二轮巡视对内蒙古、吉林等 26个地方、单位党组织开展脱贫攻坚专项巡视。

一轮轮巡视下来,各中央巡视组提炼出了多项有效的制度和方法。各派驻机构不断强化监督执纪问责,使得“派”的权威和“驻”的优势更加突显。作为党内监督的重要方式,巡视监督和派驻监督已经成为发现问题、形成震慑的利剑、探头,凸显了党内监督制度创新的威力。

六、强化党内监督的外部依靠:坚持把党内监督同外部监督贯通起来

如果没有科学有效的监督体系,就很难保持党的肌体健康。强化内部监督无疑极为重要,但必要的外部监督同样不可或缺。

在习近平看来,党内监督和外部监督是对党组织和党员开展监督的两种重要形式,坚持把党内监督同外部监督贯通起来是健全党组织和党员监督体系的重要途径。

党内监督和外部监督虽然各有其相对独立的结构和功能,但二者之间相互融通、相互支撑、共同促进,在最终目标和价值取向上具有根本的一致性。

习近平指出,“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权,强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民”。

群众对党员干部“八小时”之外的情况最了解、最有发言权,对他们的监督不仅范围广而且信息准。依靠群众进行监督,能有效弥补党内监督之不足,有助于推动党内监督深入发展。

为此,习近平在十八届中央纪委三次全会上指出,我们所采取的畅通人民群众举报和监督渠道等措施,一个重要导向就在于强化对党组织和党员干部的监督。

在十八届六中全会上,他更是明确指出,要把党内监督这个在党和国家各种监督形态中处于第一位的监督同其他各种监督形态协调起来、形成监督合力。

十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》在总则第二条中明确规定“坚持党内监督和人民群众监督相结合”,第六章更是以“党内监督和外部监督相结合”为标题,并分设了3条内容加以详细规定。在党的十九大报告中,习近平进一步提出了“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”的要求。

在这一监督体系中,党内监督和外部监督相互贯通、内外联动、相得益彰。

党内监督发挥核心引领作用,外部监督发挥重要的配合促进作用,二者同向发力提升党内监督效能。

由此观之,把处于最根本的、第一位的党内监督同其他监督形态协调起来形成监督合力,从而推进党内监督深入发展,具有重大的理论价值和实践意义。

一方面,在要求把党内监督同外部监督贯通起来的同时,习近平提出了将党内监督同外部监督有机融合并形成合力这一重要途径。

2015年9月,在主持十八届中央政治局第二十六次集体学习时,习近平明确提出,不管是党内监督,还是群众、社会、舆论等外部监督,都“要总结经验,健全体制机制,使各种监督更加规范、更加有力、更加有效”。

在十九届中央纪委二次全会上,他再次强调,“要坚持党内监督和群众监督相统一,以党内监督带动其他监督”。

这表明,强化对各级党组织和党员干部的监督,就要注重协调党内外各监督主体关系,发挥各类监督形态的协同监督效应。

据此,十八大后各级执纪监督机关不断创新党内监督形式,灵活运用监督执纪“四种形态”,尤其是在开展巡视监督过程中,把巡视监督作为党内监督同群众监督相结合的有效方式,切实提升党内监督质量。

另一方面,积极探索同网络化、信息化、大数据时代紧密联系的网上监督形式,如设置网络举报专区、开通随手拍一键举报、开设廉政留言板等,引导广大党员和群众以更加便捷的方式参与监督。

此外,党中央还把党内监督放在国家监督大格局中思考,于2016年在北京、山西、浙江试点国家监察体制改革,并在一年后全面推开国家监察体制改革试点,探索党内监督与人大监督、司法监督相协调的有效形式。

这一系列举措,有利于推动党内监督与外部监督相结合、相促进、相统一,使党内外各种监督形态既分工协作、各司其职,又资源共享、配套联动,对推进党内监督向纵深发展,提升党内监督效能,具有重要意义。

总之,在决胜全面建成小康社会和逐步实现中华民族伟大复兴的中国特色社会主义新时代,在深化全面从严治党的新形势新要求下,习近平关于强化党内监督的重要论述,既是搞好党内监督工作的基本遵循,又是坚定不移推进全面从严治党的强大思想武器。

新时代的党内监督,要在习近平关于强化党内监督一系列重要论述的正确指引下,继续探索党内监督规律,真正破解自我监督难题,将监督威力充分释放出来,不断巩固党的执政地位,使党始终充满生机和活力。

作者:何旗,华南师范大学马克思主义学院特聘副研究员、广东党的建设研究院研究员

文章来源:《党的文献》2019年第2期

责任编辑:万自义